Зона турбулентности: аэропорты хотят развивать при помощи концессий — что тормозит инвесторов и куда уже вкладывают миллиарды

Российские власти планируют активнее внедрять концессионные соглашения для реконструкции аэропортов. Федеральный проект предполагает вложение 100 миллиардов рублей в сеть аэродромов в регионах. Эксперты называют государственно-частное партнёрство единственным способом эффективно развивать сферу. При этом проекты могут оказаться рискованными — это подтверждает опыт работы с концессиями в Новосибирской области.

К 2030 году в России отремонтируют не менее 75 аэропортов — об этом сообщил на выездном совещании в Новосибирске заместитель председателя правительства РФ Виталий Савельев. При этом для 28 из них власти планируют использовать концессионные соглашения.

— Концессионные механизмы положительно зарекомендовали себя в транспортной отрасли, это эффективная форма взаимодействия государства и бизнеса, — объяснил он. — Модернизация аэродромной инфраструктуры — это существенная инвестиция в будущее российского транспортного сектора и вклад в решение задачи повышения мобильности населения в полтора раза, поставленной в майском указе президента.

На реконструкции из федерального бюджета выделили 250 миллиардов рублей. Ещё около 100 миллиардов планируют привлечь через концессии. Ремонтировать аэропорты будут по федеральному проекту «Развитие опорной сети аэродромов». Всего в России сегодня работает 228 аэропортов, строительство ещё 14 завершат к 2030 году, уточнил Виталий Савельев.

В числе аэропортов, попавших в программу реконструкции, и новосибирский Толмачёво — в конце июля ход работ проверял премьер-министр России Михаил Мишустин. Их ведут с 2019 года, в начале прошлого года в эксплуатацию сдали новый терминал и приступили к ремонту рулёжных дорожек. Инвестиции в строительство терминала из федерального бюджета составили около 18 миллиардов рублей, подрядчиком выступала турецкая компания «Ант Япы».

Позже от руководства холдинга «Новапорт» поступило предложение продолжить реконструкцию новосибирского аэропорта по концессии. Гендиректор Толмачёво Евгений Янкилевич (сейчас руководит холдингом) допустил такую возможность. При этом он уточнил, что государственно-частное партнёрство подходит для крупных хабов. Концессионное соглашение предполагает, что частный инвестор выполнит работы за свой счёт, а государство в течение нескольких лет вернёт ему деньги. Пассажиропоток Толмачёво позволяет окупить затраты.

— Концессию аэропорт Толмачево может себе позволить — 9 миллионов пассажиров, на 25 лет, влияние на тариф будет достаточно небольшое, — говорил Евгений Янкилевич.

Пассажиропоток других региональных аэропортов ниже. Например, горно-алтайский аэродром в прошлом году обслужил 429 тысяч пассажиров, а трафик аэропорта Красноярска по итогам текущего года может составить около 3,5 миллиона человек.

Примеров строительства или реконструкции аэропортов по концессии в регионах пока нет. Одним из первых может стать комплекс в Салехарде — в конце прошлого года «НОВАПОРТ-Проект» победил в конкурсе и решил инвестировать в проект больше 19 миллиардов. Концессионное соглашение также подписано на строительство аэропорта в Омске: проект оценили в 42 миллиарда рублей, концессионером выступает УК «Аэропорты регионов». До конца года также планируют подписать соглашение со Сбером о реконструкции аэропорта в Горно-Алтайске.

На федеральном уровне примеры успешных проектов ГЧП по реконструкции аэропортов есть, рассказал НГС председатель совета директоров АО «ТРАНСПРОЕКТ Групп» Виталий Максимов. В 2019 году Росавиация и Шереметьево подписали концессионное соглашение по аэродромной инфраструктуре на 61 миллиард рублей.

— Концессия как инструмент вообще достаточно успешный, он в нашей стране активно развивается последние двадцать лет. И в различных отраслях, в первую очередь социальной, просто всплеск этих концессионных соглашений со значительными объёмами инвестиций и ростом как в количественном, так и в инвестиционном объеме, — говорит эксперт. — Следует понимать, что есть аэропорты, находящиеся в разной собственности. Если, например, говорить об аэропортах федеральной собственности, то есть достаточно успешное концессионное соглашение в отношении Шереметьево — это первая концессия в Московском транспортном узле.

У концессий по аэропортам есть важная особенность: взлётно-посадочные полосы принадлежат государству, а терминалы — субъектам, уточняет Виталий Максимов. Это касается аэропортов, которые входят в опорную сеть.

— Есть определённая особенность в отношении структурирования и реализации таких проектов. Тогда концессионное соглашение заключается исключительно в отношении терминала — это касается и реконструкции, и нового строительства. Но не в отношении взлётно-посадочной полосы, — объяснил эксперт.

Исключением стал аэропорт Пулково, где взлётно-посадочную полосу исключили из федеральной собственности и передали в управление региону. Это один из аэропортов, где концессионное соглашение показало свою эффективность.

— Я достаточно позитивен к инструментарию концессионных соглашений. Его особенностью, напоминаю, является то, что собственность на создаваемый объект остается у государства, несмотря на то, что частный инвестор вкладывается в создание или реконструкцию этой собственности и достаточно продолжительный период эксплуатирует, — добавил Виталий Максимов.

Концепцию ГЧП собеседник считает выгодной и для пассажиров, объясняя это тем, что после ввода в эксплуатацию пользователи получают частного оператора, обеспечивающего комфортные перелёты.

Руководитель информационно-аналитического агентства «Центр деловой жизни» Андрей Кузнецов тоже считает концессионные соглашения оптимальным вариантом для реконструкции инфраструктуры аэропортов.

— На самом деле концессия — это вполне рабочий механизм решения социальных задач, на которые в моменте у государства не хватает средств. Для развития аэропортов концессии могут стать особенно хорошим решением. С помощью механизмов ГЧП частный бизнес, владеющий или управляющий аэропортами, сможет вкладывать средства в аэродромную инфраструктуру, принадлежащую государству. Ждать, когда у государства появится достаточно средств на аэродромы, можно слишком долго, — объяснил эксперт.

При этом Андрей Кузнецов отмечает, что у Новосибирской области не раз возникали проблемы с государственно-частным партнёрством. Один из ярких примеров текущего года — срыв концессионного соглашения на строительство шести школ в Новосибирске. Договор подписали в 2021 году, а сдать объекты планировали в 2022. Готовность объектов не превышает 25%. Директора компании «Школа на Николая Сотникова» Отто Сопроненко в мае задержали силовики, возбуждено уголовное дело о мошенничестве. В конце сентября прокуратура региона подала иск с требованием признать концессионное соглашение недействительным.

В 2017 году правительство Новосибирской области заключило концессионное соглашение с ГК «ВИС» о строительстве четвёртого моста через Обь. Завершить работы планировали в 2023 году, но сроки сдачи неоднократно переносили, а сейчас точной даты и вовсе нет. В сентябре суд постановил концессионера выплатить неустойку.

Проблемы возникали и с менее масштабными проектами. В сентябре следователи возбудили уголовное дело на экс-начальника департамента потребительского рынка мэрии Новосибирска. Виталия Витухина обвиняют в провале концессии по реконструкции муниципальных бань. Ущерб оценили в 28 миллионов рублей.

Сорванные сроки и возбуждённые уголовные дела негативно влияют на восприятие концепции ГЧП в регионе в целом, согласился Андрей Кузнецов.

— В Новосибирской области слово «концессия» стало почти ругательным из-за нескольких затянувшихся проектов, обсуждение которых не раз обострялось политиками и сопровождалось скандальными публикациями в СМИ, — заключил собеседник.

Риски в государственно-частном партнёрстве не отрицает и директор Фонда цифровых технологий в социальном секторе Сергей Габестро. В первую очередь они грозят небольшим регионам.

— Сколько говорится в течение нескольких лет о необходимости реализовывать малые формы ГЧП в регионах, столько же существуют риски недобросовестного поведения, а также риски перед силовиками. Дело в том, что соглашения в регионах силовики могут по-разному оценить: например, с точки зрения хищений и так далее. Поэтому и нет большого количества примеров малых ГЧП, — говорит собеседник.

При этом риск уголовного преследования снижается в зависимости от масштабов проекта. Когда речь заходит о концессиях по реконструкции или строительству аэропортов, как правило, подключаются крупные игроки — это позволит свести вероятность негативных последствий к минимуму, считает Сергей Габестро.

— Есть федеральные ГЧП: например, строительство платных дорог. И вероятность того, что товарищ майор придёт и возбудит дело о хищении в отношении исполнителей, минимальна. А когда мы говорим о регионе, вероятность резко растёт, — продолжает специалист. — Почему медленно идёт ГЧП в регионах? Когда мне, как инвестору, не дают гарантий, что никого потом не посадят, я в эти риски не иду. А как обеспечить это? Только утверждёнными моделями. Есть законодательство о ГЧП, но в рамках оценки эффективности этой истории — это риски, которые лежат и на заказчике, и на исполнителе. Необходимо развивать и закреплять дальше правила игры.

Несмотря на существующие риски, концессионные соглашения остаются единственным способом привести в порядок опорную сеть российских аэропортов, уверен эксперт.

— Если мы говорим о Дальнем Востоке, то там без ГЧП решить проблему доступности маловероятно. Это актуально, когда город небольшой, и пассажиропоток не даёт возможности в понятные сроки окупить проект, — добавил эксперт. — У меня в целом позитивное отношение к концессиям. Государство доминирует во всём, и основные [соглашения] находятся в госкорпорациях. И если в малые аэропорты не заходят инвесторы типа Романа Троценко (основатель «Новапорт Холдинг». — Прим. ред.) или людей из «АЛРОСА», то, конечно, тогда надо делать ГЧП, потому что аэродромы нужны.

В сентябре новосибирские власти поделились планами на аэроэкспресс — планируется, что его запустят в Толмачёво.